以三元共治协同联动 推动行业治理现代化

——辉煌“十四五”：有色经验与体会

　　“十四五”时期，是我国有色金属工业应对风险挑战、实现质效提升的关键阶段。面对复杂严峻的国内外形势，行业之所以能够稳住基本盘、塑造新优势，关键在于构建并完善了“政府—协会—企业”三元共治的协同治理格局。这一格局并非简单的职能叠加，也不是一事一议的临时协作，而是在党中央、国务院坚强领导下，顺应行业发展规律、回应现实治理需求、适应现代产业治理方向形成的重要实践成果。它标志着有色金属行业治理从传统的“二元对立”或“单一主导”，逐步迈向系统化、协同化、现代化的新阶段。

　　坚持三元共治

　　是行业治理现代化的必然选择

　　传统行业治理往往容易陷入“政府强干预—市场自由化”的二元取向。现代治理理论认为，单一主体在应对复杂系统性问题时存在天然局限。三元共治强调在党的领导下，政府、企业与行业协会三者形成有机整体，通过角色互补、功能耦合与制度协同，将制度优势转化为治理效能。对有色金属这样具有强基础性、强周期性、强国际性的行业而言，三元共治不仅是理论选择，更是实践必然。政府单方主导难以充分触达微观企业痛点，容易出现政策传导不够精准的问题；企业自发调整难以解决无序发展、盲目竞争等共性问题；协会单独行动又缺乏政策权威与执行抓手。唯有三方协同，才能实现宏观调控、中观协调和微观落实的有效连接。

　　有色金属行业面临的许多任务，本身就具有系统性。稳增长不是简单增加产量，而是要统筹供需、投资、资源、贸易和风险预期；绿色低碳不是单个企业的节能改造，而是涉及能源结构、工艺路线、碳核算标准和产品市场认可；数字化转型也不是单点设备更新，而是涉及数据接口、应用场景、行业标准和公共平台。面对这些系统性任务，如果没有政府给方向、协会搭平台、企业抓落实，政策就容易悬空，企业就容易各自为战，行业也难以形成合力。

　　“十四五”期间，有色金属行业逐步明确了三元主体的核心职能与互动关系。政府是制度供给者和方向引领者，发挥定方向、建规则、制政策、强监管的作用；企业是市场主力和治理落地者，发挥强创新、守信用、履责任、谋发展的作用；协会是桥梁纽带和组织协调者，发挥聚共识、建机制、促协同、优服务的作用。政府通过规划和政策为共治提供框架，协会将政策转化为行业行动指南，并向政府反馈企业诉求；企业将政策与规范内化为经营自觉，并通过协会形成集体行动。三者构成闭环治理回路。行业越来越不是在单一主体推动下运行，而是在政府、协会、企业共同作用下形成治理合力。这样的进步，看似是组织关系的优化，实质上是行业治理现代化的重要体现，是行业从“各自发力”走向“协同发力”、从“点状应对”走向“系统治理”的重要标志。

　　政府有为指导

　　是三元共治有效运行的前提

　　政府在三元共治中并非“退居幕后”，而是通过顶层设计、规则构建与跨部门协同，为共治提供制度前提和政策边界。政府作用发挥得越有力，三元共治的方向就越清晰，规则就越明确，运行就越顺畅。

　　（一）明确发展方向，把分散实践上升为统一导向

　　“十四五”时期，国家围绕原材料工业发展、行业稳增长、碳达峰、数字化转型、资源保障等出台一系列政策文件，本质上都在回答同一个问题：新的发展阶段，有色金属工业应当朝什么方向走，哪些矛盾必须重点解决，哪些能力必须提前构建。这些政策把分散的行业实践上升为统一的发展导向，把复杂的现实问题提炼为重点任务，通过“规划—专项—标准—评估”闭环逻辑，为企业决策、协会协调和社会预期提供了明确标尺。比如，政府通过设定碳达峰目标、推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变，倒逼企业进行节能改造。在政策引导下，2025年，铜冶炼综合能耗降至191千克标准煤/吨，原铝综合交流电耗降至13202千瓦时/吨，均处于世界领先水平。

　　（二）健全规则体系，把宏观要求转化为制度安排

　　政府的作用不仅在于引导企业明确方向，更在于制定建设规则，划定边界。绿色低碳转型需要明确的路径安排，稳增长需要统筹供需关系，数字化转型需要实施指南、标准体系和典型场景的培育。政府通过制定《有色金属行业智能制造标准体系建设指南》《原材料工业数字化转型工作方案》等具体规则，将绿色低碳、数字化转型等抽象目标转化为企业可执行、协会可评估的技术路径与标准体系，把宏观要求转化为可操作、可评估、可推广的制度安排，使三元共治不是停留在泛泛合作，而是在规则牵引下的协同运行。

　　（三）加强部门协同，把政策供给整合为治理合力

　　有色金属行业面临的问题，往往不是单一部门能够独立解决的。资源开发涉及自然资源管理，节能降碳涉及生态环境和能源政策，稳增长涉及工业、财政、商务、储备、海关等多个领域，数字化转型又涉及工业互联网、数据、人工智能和标准体系。政府通过联合发文、部际协调机制等方式，实现政策供给的“一揽子”协同。正是通过多部门联合出台政策、形成协同框架，政府不仅提供了方向和规则，也在制度层面“设计协同”，为协会组织行业、企业落实责任创造了条件，为三元共治提供了更高层级的制度保障，行业治理才得以从“各唱各调”逐步走向“同向发力”。

　　企业主动自觉

　　是三元共治落地见效的关键

　　企业是治理体系中最活跃的变量。政策与规则能否落地，取决于企业是否从“被动接受”转向“主动共建”。在三元共治格局中，企业不仅是规则的遵守者，更是秩序的共建者、生态的维护者和责任的承担者。企业主体担当越充分，三元共治就越能从制度安排转化为治理实效。

　　（一）提升合规自觉，从“底线不越”走向“高线追求”

　　行业规则既包括法律法规、产业政策、行业标准等刚性约束，也包括商业伦理、行业惯例、信用规则等柔性规范。“十四五”时期，有色金属行业的一个重要变化，就是绝大多数有色企业不再把合规看作外部负担，而是把依法依规经营视为生存法则和发展底线。一些铜冶炼骨干企业持续推进绿色冶炼、资源循环和能源管理，把冶炼渣综合利用、废酸废水处理、能源效率提升等纳入生产经营全过程。企业守规不再停留于“不违规”，而是把环保、低碳、安全、循环利用等要求内化为长期竞争力。其中，江西铜业将绿色冶炼与资源循环纳入企业战略，冶炼渣综合利用率达到100%，并将环保要求嵌入供应链管理，实现了从“要我守”到“我要守”的转变；紫金矿业塞尔维亚铜矿项目通过技改实现废水零排放与尾矿资源化，不仅满足当地较高环保要求，也提升了国际市场信任。

　　（二）提升自律自觉，从“拼价格”走向“拼价值”

　　竞争是市场经济的基本机制，但竞争必须是良性竞争，不能演变为低水平价格战、无序扩张战和相互拆台式竞争。如果企业把主要精力放在压价抢单、重复建设、透支资源上，从短期看似有利，但长期下去必然伤害行业利润空间、破坏市场秩序、削弱整体竞争力。“十四五”期间，绝大多数有色金属企业的竞争理念发生了深刻变化，逐步从单纯拼规模、拼价格，转向拼技术、拼质量、拼效率、拼绿色、拼服务。比如，电解铝企业依托清洁能源优势发展绿色铝，把竞争焦点从产能扩张转向绿色能源、能效水平、低碳供应链和产品价值。其中，云铝股份依托云南绿电优势，将竞争焦点转向绿色铝价值链构建，清洁能源使用比例提升至80%以上。这种竞争逻辑的变化，正是行业摆脱“内卷式”竞争、走向高质量发展的重要基础，也推动行业从“零和博弈”向“价值共创”转变。

　　（三）提升协同自觉，从“独善其身”走向“命运与共”

　　有色金属行业不是孤立企业的简单集合，而是相互关联、风险共担的产业共同体。“十四五”期间，绝大多数有色金属企业更加重视产业链安全和稳定，充分认识到上游资源供应是否稳定、中游冶炼加工是否有序、下游需求是否畅通，都会通过产业链传导到每一家企业。企业主体担当的更高境界，不只是把自己企业办好，而是把自己放到整个产业链、整个行业、整个国家产业安全的大局中来审视。龙头企业更要在产业链协同、标准共建、技术共享、风险应对中发挥带动示范作用，承担产业链稳定器角色。

　　这种协同，既体现在产业链上下游的深度合作中，也体现在行业公共能力的共建共享中。比如，上游材料企业与下游制造企业围绕高性能材料应用、绿色制造、产品标准和回收利用开展协同合作，把单点优势转化为链条优势。有色协会和中铝集团共同发布行业人工智能大模型“坤安”，通过“数字有色”数据信息中心建设、产业联盟、产学研合作、应用场景发布和高质量数据集建设，推动地质勘探、矿产开采、冶炼加工、再生利用等场景智能化升级；相关建设已推进百余个应用场景，筛选发布52个场景，建成8个行业高质量数据集，把模型能力、场景经验和数据资源转化为可交流、可推广的行业公共能力。宁德时代与华友钴业签署长期锂电材料战略供应协议，并共同投资印尼镍资源项目，通过“下游锁定上游、上游保障下游”的纵向一体化协同，有效平抑原材料价格波动对产业链的冲击，体现了企业在保障产业链安全上的共同体意识。

　　协会纽带作用

　　是凝聚行业治理合力的关键机制

　　“十四五”期间，有色协会充分发挥在三元共治中的“转换器”和“组织者”作用，把政府与企业之间、企业与企业之间、政策与市场之间、规则与实践之间的关系组织起来、连接起来、转化起来，将政府政策更顺畅地传导到企业端，将企业真实诉求更系统地反映到决策端，将行业内部的分散经验提炼为共识、标准和规则。

　　（一）发挥政策转换器作用，推动从“文件语言”转向“行业行动”

　　很多政策从宏观层面看方向明确，但真正落实到行业中时，还需要进一步解释、细化、转译和组织。比如，碳达峰如何分品种推进，数字化转型哪些场景优先突破，稳增长目标如何与不同地区、不同企业、不同品种实际相衔接，再生利用政策如何与原料进口、标准体系和环保监管协同起来等，都需要协会基于专业认知和行业全局视角做好转化工作。“十四五”时期，中国有色金属工业协会通过宣贯、解读、制定实施细则等方式，将政策转化为企业可理解、可操作的行动指南。例如，围绕《有色金属行业稳增长工作方案》，协会组织开展分品种、分区域研究和落实路径梳理，推动宏观政策避免“空转”，更好转化为行业行动。

　　（二）发挥共识组织者作用，推动从“分散诉求”走向“集体意志”

　　行业治理之所以难，很多时候不在于看不见的问题，而在于看到了问题也难以形成一致行动。企业由于规模、区域、品种、成本、市场位置不同，往往会形成不同判断；短期利益和长期利益、个体利益和行业利益之间，也常常存在张力。“十四五”时期，有色协会通过调研、座谈、论坛、标准制定、专题会议、联合倡议等方式，把分散诉求组织起来，把局部经验上升为共同认识，把零散声音凝聚为行业共识。比如，面对反倾销、反补贴、单边加税等国际贸易摩擦，单个企业往往力量有限。有色协会通过贸易救济工作机制，组织企业应诉、统一行业口径、协调法律资源、开展无损害抗辩，把分散的企业力量凝聚成行业整体行动，改变了企业“单打独斗”的被动局面，提升了整体谈判能力。经过一年半的努力，2026年1月，以色列财政部最终决定不对中国铝型材征收反倾销税。这是继泰国、巴西案件后，协会组织行业应对国际贸易摩擦的又一典型案例，不仅维护了企业正当权益，也维护了行业公平竞争环境和国际市场空间。

　　（三）发挥平台建设者作用，推动从“协调服务”走向“赋能支撑”

　　“十四五”时期，中国有色金属工业协会认真履行了制定并监督执行行规行约、规范行业行为、协调同行价格争议、维护公平竞争等职责。面对部分领域低水平重复建设、同质化竞争和无序扩张风险，协会在氧化铝、铜冶炼、锂、硅等重点领域组织骨干企业沟通交流，发布行业倡议，推动产能预警和投资理性回归。必须指出的是，维护行业自律不是替代市场竞争，而是防止恶性竞争、无序扩张和局部行为损害行业的整体利益。

　　与此同时，协会公共服务平台建设不断加快。2025年1月，在工业和信息化部指导下，协会牵头成立有色金属行业数字化转型推进中心，并推进“数字有色”数据信息中心建设。这一举措标志着协会从传统协调功能进一步升级为行业公共能力建设者，通过整合政产学研资源，为企业数字化转型提供诊断、标准、案例等全方位支持。

　　从“十四五”实践看，协会桥梁纽带作用发挥得越充分，行业治理就越顺畅。国家政策出台后，协会帮助行业理解政策、传导政策并组织实施；企业遇到共性问题时，协会开展调研、形成建议、推动协调；行业内部需要统一认识时，协会通过会议、分会、标准、倡议等机制增进共识；产业发展需要公共平台时，协会协调各方资源共同建设。可以说，在三元共治中，协会是把“政策势能”转化为“行业动能”、把“企业分力”转化为“治理合力”的关键机制。

　　三元共治行业难点

　　形成可复制可推广的方法

　　判断三元共治是否有效，关键不在于概念是否新，而在于能不能解决实际问题。从“十四五”时期有色金属行业重点任务推进看，无论是稳增长、绿色低碳、数字化转型，还是资源保障、循环利用、行业自律，凡是推进较为顺畅、成效较为明显的领域，都可以看到政府、协会、企业协同发力的清晰痕迹。

　　推动行业稳增长落实，展现了三元共治的协调性作用。有关部门出台有色金属行业稳增长政策，明确了增长目标、供给保障、有效投资和产业升级方向；协会通过运行监测、分品种分析、政策建议、企业诉求反馈，把宏观政策转化为行业行动路径；企业通过稳产保供、有效投资、结构调整和市场开拓，把政策要求落实到生产经营现场。2025年，十种有色金属产量达到8175万吨，行业投资、效益、增加值等指标保持较好态势。这说明政府目标清晰、协会组织有力、企业行动跟上，政策才能真正转化为行业运行实效。

　　推动绿色低碳转型，展现了三元共治的系统性作用。政府负责明确碳达峰目标、能效约束、产业准入和绿色低碳政策；企业负责技术改造、能源结构优化、绿色制造体系建设和低碳产品供给；协会负责政策宣贯、标准制定、经验推广、平台建设和行业自律。比如，“绿色工厂”、绿色低碳铝评价、EPD平台、碳足迹数据库等工作，都是把政府“双碳”要求、企业绿色实践和市场绿色需求连接起来的重要抓手。绿色转型不是独立个体的孤立行动，而是要通过共治形成整体行动。

　　推动行业数字化智能化，展现了三元共治的协同性作用。政府可以给方向、建体系、设目标，但无法替企业完成场景改造；企业有数据、有现场、有需求，但如果缺少行业共性平台和标准支撑，往往会陷入重复投入、系统孤岛和难以复制的问题；协会则可以发挥平台整合作用，把政策、技术、案例、标准和企业需求连接起来。而有色金属行业数字化转型推进中心的成立，标志着行业数字化转型正在从单个企业试点，走向政府引导、协会组织、企业实施、各方资源共建的系统推进阶段。

　　推动行业资源保障和自律，展现了三元共治的必要性作用。新一轮找矿突破战略行动是政府主导的重大制度安排，但其成效转化为产业能力，需要企业投资布局、技术创新和资源整合，也需要协会系统梳理行业需求、企业诉求和政策建议。再生金属产业发展，需要政府完善进口、环保、税收、标准等制度安排，需要企业建设回收利用体系和深加工能力，也需要协会推动标准制定、政策协调和行业共识形成。面对部分领域低水平重复、同质化竞争、无序扩张风险，行业治理越来越需要用共治思维处理，即政府给出方向和边界，协会组织对话与协调，企业在此基础上自我约束、相向而行。

　　回顾“十四五”，三元共治之所以能够发挥作用，深层原因在于它把制度优势、组织优势和市场优势结合起来，形成了单一个体无法替代的综合治理能力。政府有为，保证了方向正确、规则清晰；协会有位，保证了政策转化、共识形成；企业有责，保证了任务落地、价值创造。三者协同联动，才能真正把制度优势转化为治理优势，把组织优势转化为协调优势，把市场优势转化为发展优势。对有色金属工业而言，这既是“十四五”时期的宝贵经验，也是面向未来继续推动高质量发展的重要方法。

（中国有色金属工业协会会长 葛红林）

来源：中国有色金属报